El 14 de agosto de 2021 se publicaron en el Boletín Oficial los decretos 515/2021 y 516/2021 que reglamentan las leyes 27611 conocida como de los 1000 días y 27610 de legalización del aborto, respectivamente. A continuación, ofrecemos una síntesis de las partes dispositivas de los decretos reglamentarios y una primera valoración de estas nuevas disposiciones.

1) Reglamentación de la ley de aborto

El decreto 516/2021 determina que el Ministerio de Salud será la autoridad de aplicación de la ley 27610 que legalizó el aborto (art. 2). El decreto aprueba un anexo en el que se reglamentan los siguientes artículos de la ley:

-Requisito para aborto en primeras 14 semanas: Con relación al art. 4, se precisa que para el acceso al aborto hasta la semana catorce (14) de gestación, inclusive, “se requerirá el consentimiento informado de la persona requirente en los términos de los artículos 7º, 8º o 9º de la Ley Nº 27.610, según corresponda”. Se trata de una aclaración que no agrega nada a lo que ya dispone la ley.

-Requisitos para causal violación: Con relación al mismo art. 4, pero para el supuesto de embarazo proveniente de violación previsto en el inciso a), el decreto dispone que se requerirá: “1) el consentimiento informado en los términos de los artículos 7º, 8º o 9º de la Ley N° 27.610, según corresponda y 2) la declaración jurada, que consistirá en un documento donde la persona requirente dejará manifestado que el embarazo es producto de una violación. En los casos de niñas menores de TRECE (13) años de edad, la declaración jurada no será requerida conforme lo establecido en el artículo 4º, inciso a) de la Ley que se reglamenta. En ningún caso se podrá exigir denuncia judicial o policial como requisito para el acceso a la práctica”. El punto clave parece ser el de evitar que se exija una denuncia judicial o policial para el aborto. En este caso, la reglamentación de la ley avanza sobre temas que pueden ser regulados de forma distinta por las provincias, en virtud de sus competencias dentro de la organización federal. Por otro lado, el decreto opta por mecanismos que facilitan el aborto, afectando el derecho a la vida de la persona por nacer.

-Requisitos para causal salud: Con relación al inciso b del art. 4 (causal vida o salud), se requerirá: “1) el consentimiento informado en los términos de los artículos 7º, 8º o 9º de la ley que se reglamenta, según corresponda y 2) la constancia de la causal en la historia clínica. El peligro para la vida o la salud deberá ser evaluado y establecido por el personal de salud interviniente en el marco de la relación entre el o la profesional de la salud y la paciente. Dicho peligro implica la posibilidad de afectación y no exige la configuración concreta de un daño”. Al igual que sucedió con la resolución ministerial que aprobó el Protocolo de aborto, el decreto pretende ampliar la interpretación de la causal de “salud” para facilitar la realización del aborto. Recordemos que estamos hablando de embarazos avanzados (pasadas las 15 semanas) y que el mismo Poder Ejecutivo vetó la palabra “integral” que calificaba a la “salud” en la ley 27610. Ese veto fue el resultado de un acuerdo con algunos senadores para obtener su voto, como ya explicamos en otras ocasiones. De allí que sostengamos que la ley 27610 solo admite una interpretación restrictiva en lo que concierne a la causal salud. Sin embargo, el Ejecutivo insiste en promover la interpretación amplia de la causal salud, excediéndose en su poder reglamentario pues la ley fue publicada con un alcance determinado y la causal salud no puede conducir a que se realicen abortos a petición hasta el momento mismo del nacimiento. Igualmente, la reglamentación no exige que el peligro para la salud sea constatado por un médico, sino que se limita a decir “profesional de la salud”.

-Aclaración sobre no requerir autorización judicial: Sobre el art. 4, el decreto 516/2021 aclara que “en ninguno de los casos previstos en el … artículo se requiere autorización judicial para el acceso a la práctica”. Nuevamente el Poder Ejecutivo busca promover el aborto y quitar a los médicos mecanismos de solución de conflictos, incluso en situaciones como los pedidos de aborto en etapas avanzadas del embarazo. El aborto está siendo promovido como si fuera un “super-derecho” que no admite ningún cuestionamiento, cuando en realidad es una acción que priva del derecho a la vida a la persona por nacer. Por otra parte, pretender vedar el acceso a la justicia afecta también derechos fundamentales.

-Confidencialidad: Respecto al inciso c del art. 5, el decreto dispone: “c) Confidencialidad. El deber de confidencialidad es extensivo a toda persona que acceda a la documentación clínica de las prestaciones reguladas en la Ley N° 27.610. En virtud de este derecho y del deber de guardar secreto profesional, el personal de salud no podrá entregar información obtenida en el marco de la atención sanitaria a ninguna persona, salvo que exista orden judicial expresa que releve de este deber en una causa judicial o salvo expresa autorización escrita de la propia paciente”. Este texto refuerza el deber de confidencialidad ya previsto en la ley 27610.

-Autonomía de la voluntad: Sobre el inciso d del art. 5, la reglamentación dispone: “d) Autonomía de la voluntad. De conformidad con el primer párrafo del presente artículo, “las alternativas de tratamiento” a las que se refiere el inciso d) del artículo 5° de la ley que aquí se reglamenta serán brindadas por el o la profesional interviniente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5° y siguientes y concordantes de la Ley N° 26.529 y demás normativa aplicable. En ningún caso el personal de salud podrá interferir indebidamente con la decisión de las personas gestantes”. Aquí hay una precisión importante aunque bastante evidente: la información que se debe dar debe incluir alternativas de tratamiento y no puede ser una información únicamente dirigida a convencer a la mujer de que aborte. Eso no es lo que dice el Código Civil y Comercial en su art. 59 (omitido en el decreto) ni la ley de derechos del paciente. De allí que el decreto reglamentario no haya tenido otra opción que aclarar que el profesional debe dar información completa a la madre que solicita el aborto.

-Casos de violación: Con relación al inciso b del art. 6, el decreto reglamentario dispone “En el marco de la atención integral de la salud, en los casos en que se hubiera solicitado la interrupción del embarazo en virtud de la causal prevista en el inciso a) del artículo 4º de la Ley Nº 27.610, el personal de salud interviniente pondrá a disposición de la requirente la información sobre los derechos establecidos en la Ley de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos en que desarrollen sus Relaciones Interpersonales N° 26.485 y, en particular, sobre los recursos de atención, canales disponibles para realizar una denuncia penal y la posibilidad de contar con asesoramiento legal”.

-Registro del consentimiento informado: al reglamentar el art. 7 de la ley, el decreto 516/2021 dispone: “En la historia clínica se deberá dejar constancia del otorgamiento del consentimiento informado. En los casos en que, por las condiciones de la persona gestante, el consentimiento no pueda emitirse por escrito, se otorgará en un formato que le resulte accesible como braille, digital, audio, entre otros, y el mismo deberá incorporarse a la historia clínica”. Este deber de registrar el otorgamiento del consentimiento informado en la historia clínica es consistente con la ley 26529 de derechos del paciente y plantea el interrogante de cómo se están registrando estos consentimientos en los casos de abortos realizados por medio de la entrega de pastillas como el misoprostol.

-Sobre la objeción de conciencia: otro de los artículos que se reglamentan es el 10, sobre “objeción de conciencia”: “De conformidad con el segundo párrafo del artículo 10 de la Ley Nº 27.610, el personal de salud no podrá negarse a la realización de la interrupción del embarazo en caso de emergencia, cuando la práctica deba realizarse en forma urgente pues su no realización inmediata pondría en riesgo la salud física o la vida de la persona gestante”.  Al respecto, el decreto reglamentario aporta confusión en estas situaciones de “emergencia” y puede conducir a conductas que afecten los derechos de los objetores de conciencia. En este punto, recordemos que la ley 27610 en el art. 10 dispone: “El personal de salud no podrá negarse a la realización de la interrupción del embarazo en caso de que la vida o salud de la persona gestante esté en peligro y requiera atención inmediata e impostergable”. Sobre este inciso, en nuestro libro sobre la ley de aborto, habíamos precisado: “En realidad, si hay una situación de peligro inminente e inevitable, que requiere una acción terapéutica hacia la madre que tiene como efecto secundario no deseado la muerte del por nacer, y no hay otras alternativas terapéuticas, el objetor actuaría como todo profesional para salvar la vida. En cambio, si la norma pretende que se obligue a un profesional a realizar un aborto directo, ello contraviene las convicciones personales y los derechos fundamentales” (Lafferriere, J.N., Ley de aborto comentada. Análisis crítico de la ley 27610, Centro de Bioética, Persona y Familia, Buenos Aires, 2021, disponible en: https://centrodebioetica.org/libro-electronico-ley-de-aborto-comentada-analisis-critico-de-la-ley-27610/)

-Capacitación: finalmente, el decreto reglamenta el art. 19: “A los fines de supervisar, monitorear e informar acerca de la implementación del presente artículo, el MINISTERIO DE SALUD de la Nación y los Ministerios Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán definir indicadores que permitan evaluar la consecución de los programas de capacitación. La capacitación del personal de salud sobre los contenidos de la Ley N° 27.610 y de su normativa complementaria y reglamentaria deberá desarrollarse en el marco del sistema de derechos establecido en el artículo 3º de la misma”.

2) Reglamentación de la ley 27611 de los 1000 días

El decreto 515/2021 reglamenta los artículos 1, 6, 7, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33 y 34 de la ley 27611 conocida como de los 1000 días. Sin embargo, cuando se lee con detenimiento el decreto, se advierte que aporta poco a la operatividad de la norma en lo que respecta a la salud materno-infantil, pues la reglamentación en muchos de los casos repite los mismos términos de los artículos reglamentados y solo se limita a precisar quién es la autoridad de aplicación que deberá cumplir con las distintas responsabilidades que surgen de la ley y a establecer algunos aspectos fundamentalmente de derecho administrativo, sobre todo para lo que refiere al derecho a la identidad.  Por otra parte, en los fundamentos del decreto se abunda en referencias ideologizadas a la perspectiva de género, asumiendo visiones reduccionistas de la persona humana.

A continuación, hacemos breve recapitulación de algunos contenidos relevantes de la reglamentación:

-Definiciones: En la reglamentación del art. 1, se ofrece una definición de “primera infancia”, de “malnutrición” y de “prevención de la violencia”.

-Asignación por Cuidado de Salud Integral: el art. 6 de la reglamentación fija cómo se liquidará el monto correspondiente a esta nueva asignación familiar creada por la ley 27611 en sus arts. 5 y 6.

-Asignación por Embarazo para protección social: en el art. 7 de la reglamentación, se aclara que “La extensión de la Asignación por Embarazo para Protección Social será también de aplicación para aquellas asignaciones que se encuentren en curso de pago al momento de entrada en vigencia de la ley”.

-Derecho a la identidad: en relación a los arts. 12 a 16 de la ley que tratan sobre el derecho a la identidad de los recién nacidos, la reglamentación en el art. 12 (Registro Nacional de las Personas -RENAPER-), en el 14 (RENAPER) y en el 15 (RENAPER y Registros pertenecientes al Consejo Federal de Registros del Estado Civil y Capacidad de las Personas), la reglamentación se limita a establecer qué organismos dictarán las normas complementarias a lo que dispone la ley en los mismos artículos reglamentados. Por otra parte, en el art. 12 establece que los registros civiles deben brindar información al RENAPER sobre hechos vitales. En el art. 13 se establece un mecanismo para hacer operativa la exención de tasas para las personas que no cuentan con recursos en los trámites ante el RENAPER. Se promueve la firma de convenios entre los Registros civiles para intercambiar información a los fines de la ley. En el art. 15 se aclaran algunos aspectos administrativos sobre la inscripción administrativa tardía de personas en el RENAPER.

-Derecho a la salud: en relación al art. 16, que impulsa el establecimiento de un “modelo de atención y cuidado integral” para la madre y los niños, la novedad del decreto se encuentra en indicar que este modelo tendrá como modelo estratégico “la protección de los vínculos afectivos tempranos y la prevención de violencias, como facilitadores principales del desarrollo infantil” (art. 16). Se indica que este modelo se conformará con “un conjunto de guías y manuales” para organizar a los tres subsistemas de salud. También se señala a quién se dirigen esos instrumentos, que deben involucrar al grupo familiar y comunitario y a los agentes de salud, educación, desarrollo social, protección social y de derechos, de índole pública y privada. Además, se establece que todas las prestaciones que integren ese futuro “modelo de atención” estarán incluidas en el PMO (Programa Médico Obligatorio). Sobre este punto, recordemos que ya están incluidos en el PMO por Res. 201-2002: “a) Embarazo y parto: consultas, estudios de diagnóstico exclusivamente relacionados con el embarazo, el parto y puerperio, ya que otro tipo de estudios tendrá la cobertura que rige al resto de este PMO; psicoprofilaxis obstétrica, medicamentos exclusivamente relacionados con el embarazo y el parto con cobertura al 100%”. Sobre la capacitación impulsada por art. 17, el decreto se limita a indicar que el Ministerio de Salud suscribirá convenios para desarrollar actividades. Tampoco hay mucha novedad en el art. 18 de la reglamentación, pues solo establece que el Ministerio de Salud desarrollará guías y protocolos para la actuación de los equipos comunitarios. Algo similar sobre guías y protocolos surge del art. 19 de la reglamentación, en lo que concierne a la formación.

-Provisión de insumos: el art. 20 del anexo del decreto 515/2021 precisa que quedan incluidos en el marco de la ley los medicamentos esenciales indicados por la OMS, con una cobertura del 100% en el PMO (ya estaban cubiertos los “medicamentos relacionados con el embarazo, el parto y el puerperio por Res. 201-2002); las vacunas, la leche fortificada, y los alimentos que indique la autoridad de aplicación.

-Protección en situaciones específicas de vulnerabilidad: la reglamentación del art. 22 trae como novedad indicaciones sobre la situación de “las niñas y los niños que por condiciones o riesgos de salud definidos al nacer o en sus primeros años requieran cuidados especiales”, quienes “deberán acceder a una atención programada de su salud integral y a la habilitación/rehabilitación de las funciones comprometidas. Estos cuidados serán provistos por redes de atención según el riesgo, integrando los TRES (3) niveles de atención de la salud y los servicios de educación y cuidado comunitario locales. Las redes de atención deberán garantizar el acceso al cuidado integral de la salud y la atención especializada, a la vigilancia del crecimiento, al neurodesarrollo y a las pesquisas y tratamientos en forma universal y oportuna según recomendaciones establecidas (visión, audición, trastornos motores y cognitivos, intervenciones oportunas, tratamientos quirúrgicos, nutrición, medicamentos especiales, tecnologías asistivas o de soporte vital); los apoyos necesarios para la integración educativa y el acceso a las certificaciones y asignaciones correspondientes. Las familias, los equipos de salud, educación y comunitarios a cargo deberán recibir capacitación e información suficiente, con perspectiva de corresponsabilidad en los cuidados”. Se trata de indicaciones que no están concretadas en acciones precisas y responsables de implementación.

-Violencia sobre la mujer: en el art. 24 se reglamenta lo relativo a la elaboración de materiales y protocolos para los casos de violencia.

-Indicadores: en el art. 25 de la reglamentación se precisan las dimensiones en torno a las cuales se elaborarán indicadores para el monitoreo de la ley: “(i) Hechos vitales durante el curso de la gestación y de los primeros TRES (3) años de vida; (ii) Acceso a la salud y a espacios de cuidado y de educación y (iii) Asignaciones sociales”.

-Situación de niñas y adolescentes embarazadas: en el art. 26 de la reglamentación se dan indicaciones sobre qué deberán contener los protocolos de atención especializada para estas niñas y adolescentes menores de 15 años embarazadas, con indicaciones sobre la revinculación con el sistema educativo, el respeto a la intimidad y el deber de comunicar a los organismos de protección y denunciar a la justicia en caso de posible abuso.

-Derecho a la información: los arts. 27 y 28 no agregan mucho a lo que dice la ley sobre la necesidad de elaborar una guía de cuidados integrales de la salud y brindar una línea gratuita de atención.

-Autoridad de aplicación: el art. 29 de la reglamentación señala algunas obligaciones de la autoridad de aplicación de la ley, el Ministerio de Salud. Los arts. 30 y 31 se refieren a la Unidad de Coordinación Administrativa y sus funciones, mientras que el art. 33 obliga a la autoridad de aplicación a desarrollar un sistema de monitoreo y evaluación. El art. 34 repite lo que dice la ley sobre la obligación de rendir cuentas ante el Congreso Nacional.

En síntesis, no hay muchas precisiones en la reglamentación de la ley 27611 sobre cómo será la operatividad de las acciones para atender a la salud de las madres vulnerables. Por otra parte, como se trata en su mayoría de acciones vinculadas con el sistema de salud, la autoridad nacional requiere coordinar su acción con las distintas jurisdicciones, en el marco de la distribución de competencias entre la Nación y las Provincias.